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经验与借鉴:日本的产业政策与竞争政策

作者:陈江华 丁国峰
时间:2011-09-27

  摘要:无论是产业政策,还是竞争政策,它们都是国家依法干预经济、促进发展的措施和手段,产业政策与竞争政策都同属于国家的经济政策,但产业政策与竞争政策之间的差异是很明显的,甚至两者在政策内容和具体实现途径方面都存在冲突。如何在产业政策与竞争政策方面促进协调与融合,日本经验给我们提供了诸多有益借鉴。

  关键词:日本;产业政策;竞争政策;反垄断法。

  作为竞争政策核心内容之一的反垄断法与产业政策之间的关系紧密,它们共同调整国家经济活动、规制市场健康发展,特别在提升国家竞争力、促进经济发展水平、处理政府与市场关系方面发挥重大作用。日本战后经济迅速恢复与繁荣,在很大程度上取决于产业政策与竞争政策关系的处理,日本产业政策与竞争政策之间的冲突与协调关系令人瞩目,这两者的政策内容在不同政治背景、经济环境下的博弈、变迁都围绕着日本“经济宪法”地位的禁止垄断法展开,在实质上反映着日本经济政策的此消彼长。在日本经济转型、发展、扩张过程中,产业政策与竞争政策之间始终维持着一种紧张、矛盾,甚至对立的关系,如何协调这两者之间的关系以共同纠正“市场失灵”、推进经济高效增长,日本产业政策与竞争政策的实践与做法值得借鉴,其经验演进对我国经济体制的全面转型具有重要意义。

  2008年我国反垄断法开始实施,但同时遭遇国际金融危机,为避免危机对我国经济造成严重影响,国家有关部门制定了相应的产业调整措施,产业政策和竞争政策之间的搭配模式是否恰当,直接关系着这两者之间的实施效率,我们应借鉴日本产业政策和竞争政策的优势特征,充分发挥“政府之手”和“市场之手”的相互协调补充作用,以推动我国经济发展。

  一、日本产业政策和竞争政策的基本经验。

  (一)政策创设的因时制宜。

  1946年至50年代中期是日本二战后经济恢复期产业政策主导与竞争引入时期。日本1945年制定了《禁止垄断法》,但该法并未真正得到实施。1953年《禁止垄断法》的修改,放松了对卡特尔的限制,制定了一定条件下的大量卡特尔作为反垄断法的适用除外,如中小企业卡特尔、不景气卡特尔等。在“发展至上”的高涨信念和经济形势下,政府先后制定了一系列产业政策法规为特定产业的较快发展提供了法律保障,使得日本政府干预经济合法化、合理化。日本的“经济赶超战略”使得竞争政策日益处于次要地位,促进产业结构合理化成为日本经济政策追求的核心目标。

  20世纪50年代后半期至70年代初的日本经济高速发展时期的产业政策膨胀与竞争政策弱化时期。这一时期,日本提出“产业立国”的政策目标,政府强化了对社会经济的干预,竞争政策进一步趋于弱化,产业政策逐渐处于强势膨胀地位,明显贯彻的是竞争政策服务于产业政策的基本原则。“经济高速增长期日本产业与竞争政策关系的核心是竞争政策服从产业政策,反垄断服从生产集中。”[1]日本卡特尔高涨,多数卡特尔集中在进出口企业和中小企业团体,卡特尔总数在60年代均维持在200件左右,同时日本又出台了反垄断的新适用除外法规,如《纤维工业设备临时措施法》等容许卡特尔的产业政策实施临时法。60年代中后期日本企业合并案件剧增,出现了许多影响反垄断法实施的大型合并案件,如1963年的三菱三重工的合并案,以及1970年八幡制铁、富士制铁合并成立新日铁,日本企业合并膨胀迅速到达顶峰。60年代日本政府在新的经济条件下主导着本国的新产业体制,建立了新产业秩序。该政策推进企业合并和产业重组,产业政策重点转向加强国际竞争力、促进企业规模扩张和调整产业投资而实现产业结构的高级化、最优化。

  70年代至21世纪初期为日本产业政策逐渐受限、衰弱与竞争政策日益强化时期。70年代日本通产省通过了一系列法律,如1973年的《石油供需调整法》,1979年的《特定机械信息产业振兴临时措施法》。1977年日本反垄断法进行强化性修改,恢复了对垄断结构的规制、对于垄断状态严重限制竞争行为可命令转让部分营业、增加对卡特尔征收课征金的规定等。80年代日本产业政策法不断导入竞争和防止垄断条款,1984年制定的《电信法》将竞争机制引入电信部门,准许新企业进入电信行业。1991年日本反垄断法进行相关修改,对课征金数额的计算方法和实行期间进行调整,提高对违法卡特尔的处罚力度,1992年反垄断法对刑事处罚进行了修改,实行两罚制,同时大幅提高对企业的罚金刑。1997年《关于整理禁止私人垄断及确保公正交易法适用除外制度法》将28部法律中的47种卡特尔或废除或缩减了20部法律,35种卡特尔[2]。1999年制定《反垄断法适用除外制度整理的相关法律》,废止并缩小适用除外卡特尔范围。2000年修订的反垄断法为私人当事人禁令诉讼提供了合法渠道和法律依据。2005年日本反垄断法修正案获得通过,该修正案修改了征缴课征金制度,引入了宽恕制度和在刑事调查中采取强制措施的制度,并修改了听证程序[3]。于2006年1月4日生效的该次修正案增强了公正交易委员会对核心卡特尔的打击力度,实施反垄断法的能力显著提高。

  (二)政策实践的差异与融合。

  在二战后的半个多世纪里,日本倡导重构卡特尔与追求市场竞争的经济派别斗争一直没停止过,矛盾冲突的结果并未出现赢家。现在产业政策法与反垄断法在日本市场经济中处于核心地位,在国际贸易、技术研究和创新、教育及中小企业中,产业政策对竞争政策继续会起到补充作用,但产业政策也不得限制公平自由竞争的发展,它们共同推动着经济发展与经济效率的提高[4](P131)。从日本反垄断法的实施过程来看,公正交易委员会和产业政策的主要实施机关通产省之间长时间内存在一种紧张关系,但是,经过几十年的磨合以及日本经济发展水平的提高,现在两者之间已经达成一种合作关系[5]。“日本公正交易委员会和产业主管机关共同发布适用于公共服务领域的指南,以及通过实施一系列强化竞争和放松管制的措施,确立了两者之间及反垄断法与产业政策法之间的共同管理、相互合作以及有机融合的关系,使产业主管机关和反垄断主管机关之间发生的不协调尽可能地降到最低。”

  [6]日本反垄断法经过不断修订和完善,逐渐在公共服务领域确立反垄断执法机关处理限制竞争行为的权威性和优先性。日本禁止垄断法的制定为其产业政策和竞争政策的冲突提供了重要的协调路径。

  日本在不同发展时期采取宽严迥异的产业政策与竞争政策,这主要反映了日本政府在不同的经济发展阶段对产业政策、竞争政策的重视程度不同,资源配置效率的改善、经济发展效率的促进、国际竞争力的提升等目标是日本竞争政策和产业政策首要考虑的问题。

  日本产业政策与竞争政策对其经济发展产生了巨大的影响。在日本经济发展的不同阶段,其产业政策与竞争政策在立法方面的侧重点有所不同:在经济发展初期,国家偏重产业政策法,鼓励企业大型化,促进产业优化与升级,产业政策法的发展以反垄断法的弱化为前提。在经济成熟与经济高度发展时期,日本注重产业政策法与竞争法的协调,更重视反垄断法优化资源配置的作用,反垄断法往往优先于产业政策法。在经济萧条时期,适时颁布临时产业政策措施,为解决危机奠定了经济基础,凸显产业政策法的地位与作用。21世纪日本竞争政策的重要性逐渐得到日本官方与民间的认可,产业政策法的规制作用日益“淡出”。在“原则自由,例外规制”经济原则指导下,逐渐扩大反垄断法的适用领域,强化竞争政策规制功能,大力促进市场机制的运行,最终实现了整个经济运行机制从产业政策“主导”向竞争政策“自律”过度,竞争政策日益成熟、高度强化。尽管日本产业政策与竞争政策之间存在冲突,但这些冲突不是决定性的,不容忽视的是两者之间的紧密联系和相互融合。

  二、日本产业政策和竞争政策的差异及其原因分析。

  (一)政策之间的差异。

  从总体来看,日本产业政策和竞争政策之间存在明显的矛盾与冲突。两者的调整手段存在巨大差异。

  产业政策的实施是行使国家宏观调控权的表现,其调整手段具有多样性,常采用间接诱导、直接管制、行政指导、市场准入、信息发布等多种方式,具体运用财政金融税收、外汇、补贴等扶持政策措施,以及发布鼓励、允许、限制、禁止、管制、劝告等多种管理手段,其调整手段具有宏观综合性。而竞争政策往往采取单一的法律规制方法,运用市场公平竞争机制与价格机制,依据竞争法对市场中的不正当竞争行为和限制竞争行为进行规制,其调控方式具有微观规制性和具体针对性。两者的作用机制不同。产业政策法主要调整政府与企业行为的关系,政府权力远大于企业和个人,政府对经济的任意干预倾向往往难以自我抑制,追求盈利的企业为了自身私利也常投政府所好或去贿赂政府官员以求得到政府的扶持和垂爱,通过产业政策法治可以约束企业和政府的行为,特别是限制政府权力于产业政策法的范围之内,而非滥用。竞争法主要调整企业等市场主体行为,市场中存在的“尔虞我诈”、“巧取豪夺”,以及垄断或限制竞争等行为都是市场主体追求非公平的优势地位所致,明显违反竞争法律规则,应该予以规制实现市场的“有效竞争”。两者的价值取向存有偏差。“产业政策强调以政府为主导,通过制定各种政策对市场经济加以干预,反垄断法强调以市场为主导,通过禁止限制竞争行为来维持市场的竞争机制。”[7]以产业政策为裁断的主要依据和以竞争政策为裁断的主要依据,其最后所形成的判断性结果是完全不同的。竞争政策追求的核心价值导向为整体消费者福利的提升和社会公平竞争秩序的稳固;产业政策所追求的核心价值导向主要是通过政策倾斜对弱势行业进行扶持或对特定企业予以资助来提升国际竞争力而实现市场的差别待遇。

  (二)政策之间差异的原因。

  日本产业政策和竞争政策的理论依据不同导致这两者之间的差异[6]。产业政策与竞争政策都是国家干预市场经济、影响资源配置的强制手段,但两者的理论基础与依据不同。产业政策的理论依据主要是市场机制固有的内在缺陷性以及经济后起国家的“后发优势”,而竞争政策的理论依据则为市场机制的有效性以及市场存在的失灵。产业政策作为一种制度,一般与自由竞争制度不同,它是一种非市场的经济调控方法,其制定与执行总是由政府来干预或指令生产、交易、消费的市场产业结构来完成的,其根本目的在于实现经济赶超和弥补市场空缺。产业政策调整的是产业整体,属于国家宏观调控政策层次,它侧重于具体产业的发展,其通过支持某产业或企业来增强其竞争力。竞争政策是市场主体的自由选择以获得对资源配置最佳结果的制度安排,它是在市场竞争主导的条件下完成的。竞争政策调整的是微观市场主体之间的竞争关系,属于微观市场政策层次,其以维护和促进自由平等的竞争为着眼点,注重对市场结构或企业行为进行规范和调整,修复市场机制之不足,确保市场机制的完善以及在资源配置中的基础性作用。另外,产业政策的含义、性质、法律地位、特征、基本原则、体系内容和竞争政策的绝大部分显然不同,这些基本概念内容的不同也是导致产业政策与竞争政策存在明显差异的重要原因。还有国内外经济发展环境与格局的影响也是促成产业政策和竞争政策之间存有差异的重要原因。复杂多变的国际经济格局正在缔造弱肉强食、适者生存的时代环境,国民所弘扬的“崛起、复兴”的历史情结正在培育着竞争性的心态和文化,一种赶超、跨越的思潮与实践正悄然风起,竞争性的国际环境正冲击着传统内向的非竞争性文化传统。对不适产业政策的反省和对先进竞争政策的诉求相糅合酝酿着对未来的期待,而产业政策规则的缺失和竞争政策诉求的非理性又会造成对现状的不满与对政策机制的冲击。产业政策和竞争政策冲突与融合的进路反映了产业决策部门与竞争监管当局并未能对成本分担机制进行合理定位,缺乏科学合理的统筹,导致成本收益分担机制突破边界而引发产业政策与竞争政策的激烈冲突、博弈。

  三、日本产业政策和竞争政策的协调及对我国的借鉴。

  (一)政策协调的必要性。

  由于竞争政策与产业政策各自的具体功能不同,产业政策与竞争政策两者之间存在明显差异,导致两者之间难免会发生冲突。因此,有限的竞争政策、竞争法律制度本身应该不断修改、完善与充实,同时还需产业政策、产业政策法与之相协调。日本市场经济的发展离不开竞争政策为主导的市场机制与产业政策为主导的产业管制机制的共同作用、综合协调。竞争政策不能孤立存在,虽然完善的竞争法律体系为市场主体开展公平竞争提供了条件,但仅靠竞争法的贯彻执行未必能发挥其最大效用。日本竞争政策的实施不能排除日本政府根据经济发展的需要而同时采取合适的产业政策,比如对特殊弱势行业或者部门给予反垄断法的豁免,或者对某个特定地区或企业给予财政补贴等。

  在过度竞争领域或基础性非竞争行业部门比较合适采取灵活的产业政策,甚至允许鼓励特定条件下的企业兼并或特殊的企业集中以求形成合理的产业结构。而对于自然垄断行业和高度垄断部门,应引入产业政策法的调整,消除市场进入或退出的障碍,增强市场竞争力。

  产业政策与竞争政策都是国家发展经济,依法行使国家经济管理的基本手段,它们之间不是此消彼长或非此即彼的关系,更不是谁代替谁的关系,虽然两者之间存在多种差异,但产业政策与竞争政策之间是相互支持、相互依存与相互补充的关系,甚至可以说是“拾遗补缺”的关系[8]。在执行产业政策的过程中难免会出现违反竞争政策的情况,并不能以产业政策代替竞争政策或竞争法代替产业政策法的简单方式,而应寻找两者之间的平衡实现这两者之间的协调与融合。

  (二)政策协调对我国的借鉴。

  首先,产业政策与竞争政策的协调须遵循经济法的基本理念和指导方向。日本1947年颁布的《禁止垄断法》打破了战前的集权控制和限制竞争体制,其完善的市场机制为日本随后顺利实施产业政策发挥着非常重要的基础性作用。产业政策和竞争政策都以市场机制为基本的指导方向,遵循政策优先性必须与经济发展状况或经济发展阶段相联系的理念。产业政策与竞争政策的实施内容及领域的优先性是随着社会经济发展的情景而由国家不断进行调整,而并非绝对武断地以优先适用竞争政策或产业政策为前提。既要考虑到经济发展不同时期产业政策与竞争政策的优先性问题,同时也要在考虑优先性的同时注意两者的互补性,避免两者之间的立法冲突。我国产业政策和竞争政策的实施应遵循一定的基本原则,如公共利益原则、公平与效率原则、合理原则等,因经济发展的不同阶段以及不同产业的差别需求可以对竞争政策和产业政策适时做出一定调整。

  其次,应为产业政策与竞争政策的协调提供开放性的立法空间。产业政策及产业政策法的一部分可作为反垄断法及其他竞争政策的适用除外制度和豁免制度的方式而存在,对反垄断法适用除外情形的具体内容设计为国家产业政策的实施指明了路径。许多国家所创设的产业政策制度一般都以“不适用本法”的适用除外形式在反垄断立法和实施中得以体现,竞争法中,特别是反垄断法中适用除外制度所创设的各种反垄断豁免规定,为产业政策与竞争政策的协调提供了适度开放的法律空间[9]。我国产业政策目标也应落实于竞争法的适用除外法律条款之中,这种豁免制度实质上为国家适时地修正、解释和适用其产业政策目标留下了诸多灵活性、便利性。适用除外制度的设计和考量,应以社会整体利益为重,除采取适当的适用除外法律范围外,还需考虑适用除外制度与中小企业促进制度、知识产权保护制度、价格法律制度等制度之间的配合与协调,在这些法律的修订和完善中应为其留下合理的立法衔接空隙。

  最后,应妥善处理竞争执法机构与产业政策监管部门之间的关系。在自然垄断行业和法定垄断行业领域内适用竞争法应遵循“一般适用,例外豁免”[10],即一般采取竞争主管部门和产业监管部门共同对垄断问题行使管辖权,既要维护竞争主管部门权威性、一般性,又要保证产业监管部门专业性、特殊性,但并不排除产业监管部门对特殊具体事项享受专有管辖权,即行业监管机关对特殊行业事项的监管行为有权排除竞争执法机关的审查。在国家竞争执法机构和国务院的产业监管部门之间建立一个沟通、协调和融合的实施机制是尤为必要的,竞争法主管部门与产业监管部门的管辖权配置正是产业政策与竞争政策相互博弈、竞争和变动结果的反映。日本的通商产业省与公正交易委员会既对抗又协作的模式强调的是一种官民协调、官主导、民自律的协调机制,通过政府不同管理部门之间的合理分工、相互制约来消除产业政策法与竞争法的冲突,该模式符合我国政治体制和行政部门分工合作的传统,可为我国竞争政策与产业政策实施机制的协调提供合理借鉴。

  参考文献。

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  [2]齐虹丽。政府规制与反垄断法的适用除外制度:以日本反垄断法中的适用除外制度为讨论中心[J]。法学评论,2004,(6)。

  [3]王先林,陈贺明。日本禁止垄断法的最新发展[J]。上海交通大学学报(哲社版),2007,(4)。

  [4][日]高桥岩和。日本产业政策和竞争政策的关系[A]。王晓晔。经济全球化下竞争法的新发展[C]。北京:社会科学文献出版社,2005.

  [5]戴龙。日本反垄断法实施中的竞争政策和产业政策[J]。

  环球法律评论,2009,(3)。

  [6]王先林,丁国峰。反垄断法实施中对竞争政策与产业政策的协调[J]。法学,2010,(9)。

  [7]孟雁北。论产业政策与反垄断法的冲突与协调[J]。社会科学研究,2005,(2)。

  [8]韩立余。反垄断法对产业政策的拾遗补缺作用[J]。法学家,2008,(1)。

  [9]吴宏伟,金善明。论反垄断法适用除外制度的价值目标[J]。政治与法律,2008,(3)。

  [10]许石慧。论竞争主管机构与产业监管部门的权力配置[J]。时代法学,2007,(5)。

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