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《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》评析

时间:2019-07-31

《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》评析

  国际海底区域(以下简称“区域”)是指国家管辖以外的海床、洋底及其底土,①约占海底总面积的70%[1]。“区域”内蕴藏丰富,有着数量巨大的资源,②包括人类目前主要勘探的多金属结核,多金属硫化物,富钴锰结壳[2],以及未来可能发现的具有商业价值和开发潜力的新资源。“区域”资源将成为人类可持续发展的物质保障[3]。“区域”资源属于战略性资源,其开发不仅简单的经济问题,更牵涉错综复杂的国际关系,具有特殊的政治价值[4][5]。

  我国在多金属结核,多金属硫化物,富钴锰结壳三大“区域”资源领域都获得了勘探合同(共4个),是区域活动的深度参与者。我国既是发展中国家,又是“区域”先驱投资者,需要在双重身份下使得本国利益最大化。我国顺应国际发展潮流,“十八大”提出海洋强国战略,③“十九大”提出加快建设海洋强国。④2016年,在全国科技大会上,我国首次提出了中国深海战略的“三部曲”:“深海进入”、“深海探测”和“深海开发”。⑤为了履行“区域”内活动国际法义务,规范我国深海底资源勘探、开发活动,我国于2016通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(简称《深海法》)。有必要对《深海法》进行全面评析并提出合理的完善建议,促进我国“区域”资源开发国内立法发展。

  一、《深海法》的基本内容

  《深海法》由7章29条组成,是规范我国“区域”内活动的基本国内法,提供原则性法律规定,后续应通过配套制度进行具体落实。《深海法》是一部符合《公约》要求,并具有科学性与创新性的立法,其对“区域”国际立法的发展具有推动意义[6]。下面也从适用范围、管理机构、主体资格、许可制度、主体的权利义务及环境保护六个方面对《深海法》的主要内容进行阐述。

  (一)国内法适用范围

  《深海法》主要规范我国相关主体在国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土上从事的资源勘探与开发、科学技术研究、资源调查、环境保护活动。⑥

  (二)“区域”内活动管理机构

  《深海法》规定国务院海洋主管部门(主管部门)负责对深海海底区域内活动的监管,其他相关部门按照国务院职责规定负责相关管理工作。主管部门的主要职责有:事前审批“区域”内活动申请;审批勘探、开发合同的转让、重大变更,撤销许可;备案“区域”内活动合同及其转让、变更和终止等信息;通知国务院其他部门相关信息;检查承包者“区域”内活动的船舶、設施、设备及航海日志、记录、数据等,对违法行为进行监管和处罚。①

  (三)“区域”内活动主体资格

  《深海法》适用于中华人民共和国的公民、法人或者其他组织。“区域”内活动的申请主体在获得主管部门许可,并与海管局签订勘探、开发合同成为承包者后,才能成为“区域”内活动主体。①

  (四)许可制度

  《深海法》对“区域”内资源勘探、开发活动采取许可制度。主管部门对符合国家利益并具有资金、技术、装备等能力条件的,在60日内予以许可。①主管部门对提交虚假材料、不履行合同义务、未经同意转让合同权利、义务或对合同做出重大变更的可以撤销许可。①

  (五)活动主体的权利和义务

  《深海法》规定承包者对活动区域内特定资源享有相应的专属勘探、开发权;负有履行合同义务,保障作业人员安全,保护海洋环境,保护区域内文物与铺设物等,遵守国内法律、行政法规等义务。①此外,承包者应将“区域”内活动相关信息及变化及时通报主管部门,在发生海洋环境损害事故时启动应急预案,采取措施保护海洋生态系统、生物多样性、海洋资源可持续利用。①

  (六)环境保护问题

  《深海法》规定:保护海洋环境时立法目的和原则之一;“区域”内活动许可申请者应提交活动可能对海洋环境造成影响的资料,并制定海洋环境损害应急预案;承包者在发生或可能发生损害海洋环境事故时,应启动应急预案;承包者应保护生物多样性,保全生态系统,维护海洋资源的可持续利益;造成海洋环境污染损害的承包者应承担相应法律责任。①

  二、《深海法》的完善建议

  通过对吸取国外相关立法的优点,考虑《深海法》与《公约》的一致及海管局《开发规章草案》的制定,从管理机构、活动主体资格、活动主体权利与义务、许可制度及环境保护五个方面对《深海法》提出完善建议。

  (一)管理机构

  明确《深海法》中的国务院海洋主管部门,设立专门机构负责“区域”内活动管控,并在《深海法》中专章对其组成、权利和义务进行规定。

  (二)活动主体资格

  根据《公约》,担保国与被担保者之间的联系纽带有国籍关系、控制关系两种[2]。但《深海法》第2条规定适用的主体范围只有我国的公民、法人或其他组织,没有明确适用主体是否包括我国或我国公民、法人有效控制下的其他主体。对法律条文的理解和认识决定了各主体自觉遵守法律规定的程度。为了避免对本条发生歧义和不同的理解,建议该条应明确我国只对具有我国国籍并被我国担保的“区域”活动主体负有管控责任,即明确我国的公民、法人和其他组织有效控制下的主体,在别国担保下进行的“区域”内活动所产生的所有权力义务与中国无关。随着开采阶段的到来,在开采实践中会出现诸多问题,国家很难对其他国家的实体在“区域”内的活动开展有效的监管,担保国赔偿责任风险无疑会增大。   (三)活动主体权利与义务

  建议《深海法》中,对活动主体增加如下义务:提供保险措施以规避潜在损害的风险,保障活动设备建设、保养及移除,对国务院海洋主管部门和国际海管局的监督检查予以协助、配合,按照“区域”资源开发国际法向国际海管局缴纳税费等。在《深海法》中规定被担保者的义务在从事“区域”内活动前、中、后具有继续性。在《深海法》中增加兜底条款:“承包者应当遵守“区域”相关国际法规定。

  (四)许可制度

  1.在《深海法》中增加关闭計划

  建议在申请从事“区域”勘探开发活动前,申请者应向主管部门提交的材料中增加关闭计划及关闭计划后的监督管理、环境责任、信托基金等条款。因“关闭计划”是海管局正在制定的“区域”资源开发规章草案的主要内容之一,在《深海法》中增加必要的相关内容,使国内立法与国际立法更好地衔接,更有预见性。

  2.修订《深海法》行政审查期限

  《深海法》第8条规定,对申请者提交的材料,在60个工作日内予以行政许可。建议将行政审查期限由60个工作日缩短为30个工作日。将期限缩短,一是要提高行政机关的工作效率,二是海管局对深海活动提出的申请是“先到先得”原则,海管局法律技术委员会按收件的先后次序从速审议申请书。我国与其他深海活动主体在矿区申请方面是竞争关系,所以国务院海洋主管部的从速审议,有利于申请者在向海管局的申请中抓住先机,掌握主动权。

  3.增加许可期限、更改和中止许可条件等内容

  《深海法》中缺乏对许可期限,及更改和中止许可的相关规定,建议补充。

  (五)环境保护

  《深海法》在第3章环境保护中规定申请者在勘探开发“活动前”,应提交可能对海洋造成环境影响的相关资源及应急预案,在第2章中规定承包者在“活动中”应采取一切合理措施防止、减少和控制海洋环境造成的损害,却没有对“活动后”的损害进行修复做出规定。建议在第13条增加“制定关闭计划、减缓措施和替代方案、组建环境管理系统、环境信息公示”等,在第14条中增加深海活动对环境产生影响的损害修复。建议在第7条补充,在申请从事“区域”勘探开发活动前,应向海洋主管理部门提交的材料中增加对深海行为可能造成的损害的保险。在《深海法》第12条指导原则里增加“最佳可用科学证据”“基于生态系统的方式”“最佳环境实践”和“风险预防原则”等指导原则,以与《开发规章草案》第8条所设立概念相适应。建议在《深海法》第3条中,将“坚持和平利用”修改为“坚持科学和平利用”,以体现出“区域”资源开发利用的过程的规范、合理、环保、先进技术等性能要求,而不仅仅是强调利用的目的的和平性,还要求了过程的科学性。

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